Czy samorządy powinny wydawać gazety? Wbrew konstytucji

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny

Dorota Głowacka, Adam Ploszka przedstawiają argumenty przemawiające za koniecznością pozbawienia organów publicznych możliwości wydawania własnych gazet, formułując przy tym postulaty de lege ferenda, wskazują aktualne ograniczenia dla działalności wydawniczej jednostek samorządu terytorialnego wynikające z najnowszej praktyki regionalnych izb obrachunkowych (np. zakaz wydawania płatnych gazet czy zakaz przyjmowania płatnych ogłoszeń) oraz przykłady dobrych praktyk samoregulacyjnych gmin, które zdecydowały się odstąpić od wydawania własnych gazet.

Swoboda ekspresji jest fundamentalną wartością w demokratycznym państwie prawa, co znajduje swój normatywny wyraz w brzmieniu art. 14 Konstytucji RP, który stanowi, że „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu”. Ta szczególna zasada znajduje swoje potwierdzenie w art. 54, który w ust. 1 stanowi, że„każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy są zakazane”. Drugi z przepisów został umieszczony wśród przepisów regulujących konstytucyjny status jednostki.

Pomimo istnienia tak wyraźnych gwarancji konstytucyjnych istnieją zagrożenia, które powodują, że w praktyce korzystanie z wolności słowa napotyka trudności. Do najczęściej wymienianych zagrożeń dla wolności słowa[1], znajdujących swoją podstawę w regulacjach prawnych, należy wskazać odpowiedzialność karną za zniesławienie[2] czy niedostosowanie do realiów demokratycznej Polski podstawowego dla dziennikarstwa prawa prasowego[3]. Jednym z ważniejszych zagrożeń dla wolności słowa jest także praktyka wydawania przez jednostki samorządu terytorialnego tytułów prasowych[4], która budzi wątpliwości z punktu widzenia zgodności z konstytucyjnymi wartościami.

1. Charakterystyka gazet samorządowych

Rynek prasy lokalnej w Polsce zasadniczo opiera się na dwóch segmentach – prasy prywatnej i tzw. prasy samorządowej.Szeroko rozumiane wydawnictwa samorządowe można podzielić na biuletyny informacyjne dotyczące pracy władz lokalnych oraz gazety (czasopisma)samorządowe mające o wiele szerszą formułę i składające się w większości z relacji o wydarzeniach niezwiązanych z działalnością samorządu[5]. Wydawnictwa te są prowadzone lub dotowane przez samorządy gmin, rzadziej powiatów czy województw.

Wydawcą często jest samorząd bądź podległy mu zakład budżetowy, czyli np.komunalna spółka, lokalne centrum kultury, biblioteka itd. Jak się niekiedy podkreśla w literaturze przedmiotu, wydawanie prasy przez samorządy wynika z faktu, że niezależnych (niesamorządowych) inicjatyw wydawniczych na rynku prasy lokalnej nie jest jednak na tyle dużo, by mogły one dotrzeć do wszystkich potencjalnie zainteresowanych czytelników. Co więcej, prywatne tytuły prasowe oprócz wypełniania wielu ważnych funkcji są nastawione przede wszystkim na zysk. Natomiast wydawnictwa samorządowe, dla których osiągnięcie zysku nie jest bezwzględnie konieczne, mają zazwyczaj lepszą sieć dystrybucji, a swoim zasięgiem obejmują większość małych miejscowości[6].

Prasa samorządowa początkowo być może wypełniała lukę informacyjną, jaką pozostawiła po sobie prasa regionalna i wojewódzka wydawana w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej[7]. Gazety samorządowe dopuściły się jednak swoistego grzechu pierworodnego, który zaprzepaścił możliwość sprawowania wyłącznie funkcji informacyjnych. Tym grzechem było powiązanie z władzami lokalnymi,które „(...) chcą mieć realny wpływ na to, jak przedstawiona jest lokalna rzeczywistość, jaki jest zakres ewentualnej krytyki, czy wręcz jakie nazwiska przewijają się przez łamy czasopism”[8]. Gazety samorządowe nie są zatem w stanie wypełniać podstawowej funkcji prasy, tj. funkcji kontrolnej wobec władzy publicznej, i skutecznie przyczyniać się do urzeczywistnienia prawa społeczeństwa do informacji. Jednocześnie istnienie prasy samorządowej utrudnia funkcjonowanie na tym samym rynku prywatnych tytułów prasowych. Okoliczności te sprawiają, że prasę samorządową należy postrzegać jako zagrożenie dla rozwoju wolności słowa na poziomie lokalnym.

W dalszych rozważaniach uwaga zostanie skoncentrowana na scharakteryzowanych wyżej gazetach samorządowych stanowiących konkurencję dla gazet prywatnych.Zostanie natomiast pominięta problematyka tzw. biuletynów, które spełniają wyłącznie funkcje czysto informacyjne.