Wszystkiemu winne są plany zagospodarowania - tak urzędnicy tłumaczą się z decyzji pozwalających na budowę apartamentowców w Zakopanem. Zdaniem starostwa powiatowego o szczegółach tych inwestycji nie można nawet... publicznie dyskutować.

Niedawno pisaliśmy o trzech wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uchylił on wydawane przez starostwo tatrzańskie i wojewodę pozwolenia na budowę apartamentowców przy: Drodze do Daniela, ul. Sienkiewicza i na Chramcówkach. W każdym z tych przypadków duże deweloperskie inwestycje, tak krytykowane od lat w Zakopanem, zostały na razie zatrzymane przez okolicznych mieszkańców, którzy wnieśli skargi do sądu. Za każdym razem sąd nie zostawiał suchej nitki na lokalnych i wojewódzkich urzędnikach, twierdząc że w tych miejscach zgodnie z planem zagospodarowania takie wielkie betonowe molochy nie mogą stanąć.

- To po prostu dziwne, że lokalni politycy mają na ustach frazesy i powtarzają, że są przeciwni dalszej zabudowie Zakopanego apartamentami, a gdy przychodzi do wydawania decyzji budowlanych, są innego zdania - mówi jeden z mieszkańców, protestujących przeciwko inwestycji na Sienkiewicza. Według mieszkańców, jeśli dalej tak pójdzie, to w Zakopanem nie będzie już miejsca dla zwykłych zakopiańczyków, zostaną same deweloperskie molochy.

O sprawę zapytaliśmy urzędników w starostwie tatrzańskim i u wojewody. Na odpowiedzi musieliśmy czekać trzy tygodnie.

Poniżej w całości publikujemy obie odpowiedzi.

Marek Możdżeń, sekretarz w Starostwie Tatrzańskim:

odpowiadając na pytania Pana Redaktora przedstawione w e-mailu z dnia 21.03.2022 r. pozwolę sobie przypomnieć zakres praw i obowiązków organów administracji publicznej uczestniczących w powstaniu każdej inwestycji na terenie Zakopanego (jak i w każdym innym miejscu naszego kraju).

- Po pierwsze, sposób i rodzaj zabudowy, w tym także jej funkcje i gabaryty określa gmina, będąca jedynym organem upoważnionym i odpowiedzialnym za politykę i ład przestrzenny. Gmina w zakresie swoich uprawnień została ustawowo wyposażona w odpowiednie narzędzia. Są to miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy. Plany, po ich uchwaleniu przez radę gminy, stają się prawem lokalnym. Rozstrzygają o możliwości zabudowy poszczególnych działek oraz parametrach jakie nowo wznoszone budynki powinny spełniać. Plany zagospodarowania przestrzennego są jawne i powszechnie dostępne między innymi na portalach internetowych, w tym na stronie miasta Zakopane. Każdy może zweryfikować przeznaczenie i możliwość zabudowy dowolnej działki na terenie Zakopanego.

- Drugim ważnym organem w administracyjnej obsłudze procesu inwestycyjnego jest starostwo powiatowe. Projekt zamierzenia budowlanego przedkładany jest przez inwestora w wydziale budownictwa starostwa powiatowego. Architekt opracowując projekt określa obszar jego oddziaływania. Właściciele, których działki zostały objęte obszarem oddziaływania projektu stają się stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez starostwo. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inspektorzy wydziału budownictwa dokonują sprawdzenia projektu w zakresie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli projekt spełnia wszystkie wymagania wynikające z przepisów ogólnych, a zamierzenie budowlane jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestor uzyskuje pozwolenie na budowę. Wydawanie pozwoleń na budowę jest zadaniem rządowym zleconym starostwu. Postępowania administracyjne związane z pozwoleniami na budowę są kontrolowane przez Wojewodę Małopolskiego, Najwyższą Izbę Kontroli i inne państwowe organy kontrolne. Decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie w oparciu o kryteria obiektywne wynikające z obowiązującego prawa. Nie ma tu miejsca na jakąkolwiek dowolność, realizowanie polityki lokalnej, czy uleganie presji inwestora lub jego sąsiadów. Na treść decyzji nie może mieć także wpływu osobisty punkt widzenia starosty lub któregokolwiek z urzędników. Niedopuszczalna jest jakakolwiek nadinterpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza zgodności z planem interpretowana uznaniowo, w jakimkolwiek kierunku (sąsiadów lub inwestora) jest niedopuszczalna i grozi konsekwencjami karnymi dla urzędnika. Nie jest także dopuszczalna np. odmowa wydania decyzji ze względu na osobistą dezaprobatę prowadzącego postępowanie dla proponowanych rozwiązań. Uzasadnieniem odmowy nie mogą być także oczekiwania społeczne.

- Trzecim „administracyjnym” uczestnikiem realizacji inwestycji jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który nadzoruje proces budowy i odpowiada za zgodność wykonania budynków z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nadzór budowlany jest służbą państwową i nie podlega organom samorządu gminnego jak i powiatowego.

Istota problemu poruszonego przez Pana Redaktora sprowadza się do kwestii interpretacji ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy ocenie konkretnego projektu budowlanego. Niestety część obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane zawiera poważne błędy, a w wielu przypadkach dyskusyjne i niejednoznaczne zapisy. Daje to duże możliwości inwestorom, którzy przedkładają projekty, które w powszechnym przekonaniu są sprzeczne z regułami ładu przestrzennego i stanowią uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich. W takiej sytuacji dochodzi często do konfliktu inwestora z właścicielami sąsiednich działek, a niejednokrotnie z większą społecznością w danej dzielnicy. Organem odwoławczym w przypadku każdego pozwolenia na budowę jest Wojewoda Małopolski. Odwoływanie się i zaskarżanie decyzji wydanych przez starostwo jest niezbywalnym prawem stron postępowania. W sytuacji niejednoznacznych zapisów prawa lokalnego rozpatrujący sprawy inspektorzy wydziału budownictwa kierują się linią orzeczniczą kształtowaną przez Małopolski Urząd Wojewódzki oraz przez sądy administracyjne. Kontrowersyjne elementy ocenianego projektu porównywane są do podobnych sytuacji rozpatrywanych wcześniej przez Małopolski Urząd Wojewódzki bądź ocenianych przez sądy. Urzędnicy starostwa powiatowego nie są nieomylni i dlatego często zachęcamy strony postępowania niezadowolone z naszej oceny (w zależności od sytuacji mogą to być sąsiedzi lub inwestor) do korzystania z trybu odwoławczego. Uzyskane w trybie odwoławczym decyzje wojewody i wyroki sądów administracyjnych potwierdzają dotychczasową linię rozstrzygnięć lub narzucają konieczność dokonania jej korekty przy rozpatrywaniu kolejnych spraw. Mówiąc wprost, jeżeli organ odwoławczy wskaże konkretną linię postępowania urzędnik jest bezpieczny. Trzeba bowiem pamiętać o osobistej odpowiedzialności za wydane decyzje.

Niestety częstym problemem jest sytuacja, że linia orzecznictwa Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego podlega zmianom. Zdarza się to niejednokrotnie również w wyniku kolejnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Inwestorzy często są zdziwieni, że kilka lat temu pewne rozwiązania „przechodziły” bez problemu a dzisiaj „piętrzone” są wymagania i trudności.

Uniknięcie znacznej części opisanych wyżej problemów byłoby możliwe, gdyby miasto Zakopane zdecydowało się na dokonanie daleko idącej korekty obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć jednak świadomość, że taka korekta mogłaby skutkować serią procesów odszkodowawczych w przypadkach, gdy właściciele działek uznaliby, że ich prawa do zabudowy zostały ograniczone.

Odnosząc się do trzech inwestycji wymienionych w Pańskim mailu pragnę poinformować, że sprawy te aktualnie są rozpatrywane przez kolejne organy odwoławcze. Gdy procedura odwoławcza się skończy, a dokumentacja z rozstrzygnięciami do nas wróci, będziemy gotowi udzielić bardziej precyzyjnej informacji, oczywiście w zakresie dopuszczanym przez obowiązujące prawo. Należy bowiem zaznaczyć, że opisywane przedsięwzięcia budowlane nie są inwestycjami publicznymi, a prowadzone postępowania mają charakter indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Stąd przebieg tych postępowań oraz prawa ich uczestników podlegają ochronie. Bez zgody uczestników postepowań szczegóły dotyczące projektów oraz przebiegu postępowania nie mogą stać się przedmiotem dyskusji publicznej. Obowiązuje w tym wypadku ochrona danych osobowych oraz interesu majątkowego właścicieli nieruchomości. Oczywiście w określonych sytuacjach może Pan Redaktor wystąpić o kopie wydanych decyzji wraz z uzasadnieniem czy też innych dokumentów, ale w trybie dostępu do informacji publicznej.

Na koniec chciałbym zapewnić, że żadne sprawy, prowadzone przez Starostwo Powiatowe, nie są załatwiane „powierzchownie”. Czas ich rozpatrywania jest związany ze złożonością i wielkością inwestycji. Projektanci dużych inwestycji często zarzucają nam przewlekłość postępowania. Długi czas oczekiwania na pozwolenie na budowę w wypadku dużych inwestycji wynika także z konieczności poradzenia sobie z opisanymi wyżej problemami, z interpretacją przepisów oraz koniecznością uwzględnienia interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. W celu przedstawienia tej problematyki załączam wykaz spraw dotyczących obiektów o znacząco dużych kubaturach z ostatnich 5 lat. Proporcja decyzji pozytywnych do negatywnych (duży procent spraw), świadczy o różnych skutkach analiz. Oczywiście wszystkie sprawy rozpatrywane są indywidualnie w odniesieniu do lokalnych warunków. Natomiast w trakcie dokonywania analiz strony są równe, zarówno inwestor jak i właściciele działek sąsiednich mają takie same prawa. Jak wyjaśniałem już powyżej analiza zgodności projektów z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego interpretowana uznaniowo, w jakimkolwiek kierunku (sąsiadów lub inwestora) jest niedopuszczalna i grozi konsekwencjami karnymi. Nie jest także dopuszczalna np. odmowa wydania decyzji ze względu na osobistą dezaprobatę prowadzącego postępowanie dla proponowanych rozwiązań. Uzasadnieniem odmowy nie mogą być także oczekiwania społeczne. Lokalna społeczność kształtuje ład przestrzenny uchwalając plany zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalania planów pozwala kształtować ład przestrzenny zgodnie z wolą lokalnej społeczności i każdy mieszkaniec może przy uchwalaniu tych planów uczestniczyć. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę na korektę błędnych zapisów planów zagospodarowania przestrzennego jest już za późno. Spór może toczyć się jedynie o niejednoznaczne zapisy planów i ich interpretację w odniesieniu do konkretnego projektu. Od decyzji wydanej przez Starostwo mogą odwołać się wszystkie strony, zarówno inwestor jak i właściciele nieruchomości sąsiednich. Zwykle, jeżeli decyzja jest korzystna dla inwestora odwołują się sąsiedzi. Jeżeli decyzja nie spełnia oczekiwań inwestora wtedy on korzysta z procedury odwoławczej. Orzeczenia wojewody i wyroki sądów administracyjnych rozstrzygają ostatecznie przedmiot sporu.

Do tej odpowiedzi sekretarz dołączył statystyczne zestawienie decyzji wydanych przez starostwo w latach 2017-2022 dla dużych hoteli, pensjonatów i budynków usługowych. Wynika z niego, że w tym okresie starostwo wydało 82 decyzje pozytywne dla takich inwestycji i 57 negatywnych.

Odpowiedź Edyty Lisak, dyrektor Wydziału Infrastruktury w Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie: 

Pana obecne zapytanie prasowe jest zapewne pokłosiem sprawy dotyczącej budowy budynku usługowego (wynajem lokali w celach turystycznych) przy ul. Droga do Białego w Zakopanem, w temacie której odpowiadaliśmy wielokrotnie, w tym Tygodnikowi Podhalańskiemu.

Na decyzję Wojewody Małopolskiego o uchyleniu odmowy pozwolenia i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji nie została złożona skarga do Sądu. Postępowanie prowadzone przez Wojewodę toczyło się z udziałem Prokuratora, który nic nie wniósł do sprawy. Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie; GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Obecnie przed WSA w Warszawie toczy się postępowanie ze skargi Burmistrza na decyzję GINB.

Obecnie Wojewoda prowadzi postępowanie wznowieniowe wobec decyzji własnej o udzieleniu pozwolenia na budowę, na wniosek spółki z siedzibą w Zakopanem.

Odnośnie obecnie wskazanych spraw:

Wyrok II SA/Kr 1204/21 dotyczy sprawy, w której Starosta Tatrzański wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji: Trzy budynki pensjonatowe w zabudowie zwartej na działkach nr ewid. nr 390/1, 392/1, 391/4, 391/7, 391/8, 391/9, 392/5, 393/1, 392/8, 394/5, 393/4 obręb 9 położonych w miejscowości Zakopane (ul. Droga do Daniela).

Po rozpatrzeniu odwołań stron postępowania Wojewoda Małopolski uchylił pozwolenie na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście, ale na skutek sprzeciwu inwestora do WSA, sąd orzekł, że sprawa winna zostać rozpatrzona przez Wojewodę, który w ponownym postępowaniu wydał decyzję o utrzymaniu pozwolenia na budowę. WSA uchylił decyzję Starosty oraz decyzję Wojewody.

Wyrok II SA/Kr 472/21 dotyczy sprawy, w której Starosta Tatrzański wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji: Budowa budynku pensjonatowego z garażem podziemnym na działkach ewid. nr 344/1, 344/2, 361/2 obręb 5 przy ul. Sienkiewicza w Zakopanem.

Po rozpatrzeniu odwołań stron postępowania Wojewoda Małopolski wydał decyzję o utrzymaniu pozwolenia na budowę.

WSA uchylił decyzję Starosty oraz decyzję Wojewody.

Oznacza to, że obydwie sprawy wróciły do etapu ponownego rozpatrzenia wniosków o pozwolenie na budowę przez starostę, jako organ I instancji administracji architektoniczno-budowlanej (aab).

Natomiast z posiadanych informacji wynika, że na tę chwilę w obu przypadkach wyroki są nieprawomocne.

 

Odnośnie Pana pytania:

(…) jakimi argumentami posiłkował się Urząd Wojewódzki wydając pozwolenia. Mieszkańcy dziwą się, że dopiero sąd przyznał im w tym sporze racje, a Wojewoda - ich zdaniem - opowiada się po stronie deweloperów. Chciałem prosić o komentarz do takiej opinii.

Wojewoda nie opowiada się po stronie deweloperów, ani innych inwestorów czy odwołujących. Jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma swobody w decydowaniu czy dana inwestycja może powstać czy nie. Wojewoda zobowiązany jest do działania na podstawie i zgodnie z przepisami prawa, a stosownie do wymogów art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane: W razie spełnienia wymagań (określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4) organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ aab bada zgodność dokumentacji projektowej dla planowanej inwestycji z przepisami, wymaganiami ochrony środowiska oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu).

To właśnie ocena zgodności z planem bywa zwykle problematyczna, bowiem ustalenia planów zapisywane są w sposób niejednoznaczny, dający możliwości interpretacji, czyli zastosowania różnych sposobów odczytania i zrozumienia zapisów planu, tym samym podejmowania różnych rozstrzygnięć. Różne interpretacje ustaleń planów miejscowych były powodem uchylenia przez sąd decyzji organów aab (zarówno I, jak i II instancji), przy czym analizując wskazane dwie sprawy oraz trzecią (poruszana przez Pana redaktora wcześniej) – budowę przy ul. Droga do Białego, nie da się wyprowadzić tezy o działaniu wojewody na rzecz inwestorów, bowiem Starosta wydał decyzje zarówno o pozwoleniu na budowę, jak i o odmowie pozwolenia, które uchylane były przez Wojewodę do ponownego rozpatrzenia, następnie ponownie przeprocedowane i po postępowaniach wyjaśniających nakazanych przez Sąd (w czasie których nastąpiło uzupełnianie, korygowanie, doprowadzanie do zgodności z przepisami) zakończone decyzjami umożliwiającymi budowę inwestycji, bowiem taki jest cel postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Za ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego odpowiada samorząd gminy – Burmistrz i Rada Miejska. Władze Miasta Zakopane mogą w każdym czasie zmienić obowiązujące zapisy planów, również punktowo – w zakresie tych ustaleń, które na przestrzeni lat powodują problemy interpretacyjne, z uwagi na ich niejednoznaczność, czy terenów, które należy szczególnie chronić przed zabudową. Plany miejscowe są wyrazem woli władz miasta oraz lokalnej społeczności na temat przestrzeni, zatem winny być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości np. w kwestii czy na danym terenie możliwa jest wyłącznie odbudowa czy również budowa nowych budynków.

Przypomnę, że jeden z przywołanych przez Pana wyroków zawiera w treści komentarz sądu o treści cyt.: Zapisy te nie są jasne w kontekście, czy plan miejscowy przewiduje możliwość realizacji nowych budynków świadczących usługi hotelarskie jedynie w zabudowie wolnostojącej czy także w zabudowie zwartej. To ostatnie pojęcie (zabudowa zwarta) nie jest definiowana ani zapisami planu ani przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z póżn. zm.(dalej; ustawa) ani przepisami wykonawczymi do tej ustawy (…), po czym Sąd prezentuje swój pogląd na sposób rozumienia zagadnienia/zapisów.

Problem w tym, iż przy niejednoznacznie zapisanych planach, zawierających ponadto pojęcia nieposiadające definicji legalnych (objaśnionych w przepisach), każdy organ oraz sąd może prezentować swój własny – według niego jedyny słuszny – sposób rozumienia i zastosowania tych ustaleń.

Organy administracji są wyrokami sądu związane, co oznacza, że zobowiązane są do ich zastosowania w danej sprawie, której wyrok bezpośrednio dotyczy. Jakkolwiek nie każde orzeczenie sądu jest przez organy aab uznawane za słuszne, organ wyroku nie komentuje, lecz go wykonuje, a jeśli wskazuje na to racjonalność sprawy składa skargę kasacyjną do NSA.